Van Welfare naar Workfare: de creatie van een onderklasse als beleidsinstrument

In de laatste decennia werd in vele westerse landen een sociale politiek opgetuigd die zich laat omschrijven met ‘iedereen doet mee’, ‘iedereen werkt mee’, werk in plaats van bijstand, Wisconsinmodel, arbeidsintegratie, Melkertbanen, Work First, participatiebanen, sociale activering, etc. Men vat deze en andere maatregelen wel samen onder het Engelse woord ‘workfare’, ter onderscheiding van de oude welvaartstaat met haar bureacratische uitkeringsfabrieken waar de nadruk lag op het recht op een uitkering waarvan de verstrekking soepel moest verlopen. In zijn algemeenheid is Workfare een politiek, waarbij werkloos of arbeidsongeschikt geworden personen door middel van verplichtende maatregelen weer naar het verrichten van loonarbeid moeten worden teruggebracht. Het woord is een samentrekking van work en welfare en bedoeld aldus uit te drukken, dat een werkelijk sociale politiek erop gericht is, mensen de gelegenheid te geven zich middels betaald werk te ontplooien, een bijdrage te laten leveren aan de voortbrenging van de welvaart en rijkdom en voor hen een ‘zelfstandig’ bestaan mogelijk te maken. Op deze wijze wordt de afbraak van sociale verzekeringen en het stopzetten van bijstandsuitkeringen wanneer men naar het oordeel van de overheid niet voldoende meewerkt, gemotiveerd. De overgang van de welfare maatschappij naar de workfare maatschappij heeft zich overal in de Westerse staten voltrokken. Kurt Wyss stelt de vraag hoe het kan dat er geen onderzoek wordt gedaan naar de effecten van de beleidsverandering als het gaat om de vraag wat er gebeurt met de mensen die uit het systeem vallen en zonder uitkering zitten als gevolg van de strenge maatregelen in het Workfare-systeem. En hij stelt de vraag waarom toch met het beleid doorgegaan wordt terwijl in alle landen keihard is aangetoond dat het beleid niet werkt en de uitstroom naar betaalde arbeid gering is. De beleidsmakers en een deel van de wetenschappers die –in dienst van de beleidsmakers- qua empirische basis aanvechtbaar onderzoek doen naar de effecten van workfare lijken doof te zijn voor alle argumenten en onderzoeken die de inefficientie en ineffectiviteit van het workfare concept aantonen. Men gaat stap voor stap gestaag door op de ingeslagen weg, waarbij de bestuurders steeds meer repressieve instrumenten ontwikkelen.

theorie

Wyss heeft daar een theorie over. De retoriek die de invoering van workfare moet rechtvaardigen is dat er een onderklasse dreigt te ontstaan en dat daarom de mensen die daarnaar dreigen af te zakken moeten worden geintegreerd in de maatschappij. Dat moet met enige dwang gebeuren op straffe van korting of zelfs stopzetting van de uitkering. Je moet de mensen echt helpen (de retoriek van de sociaal-democraten zoals Tony Blair) want mensen moeten zich middels betaalde arbeid kunnen ontplooien en zelfstandig worden. Maar hierboven werd aangegeven, dat het effect van workfare wat deze doelstellingen betreft gering is. Waarom gaat men ondanks alle kritieke stug door? Omdat het workfare systeem wel werkt, bedoeld of onbedoeld, maar op een andere manier. In plaats van integratie heeft de overgang naar een workfare-systeem in werkelijkheid de bedoeling te komen tot de creatie, handhaving, stigmatisering en isolering van een afhankelijk gehouden minderheid, een onderklasse, die streng wordt behandeld. Door workfare stromen de leden van die groep niet uit, ze worden juist afhankelijk gehouden en er juist in vastgehouden en heen en weer geslingerd tussen het ene traject en het andere, tussen de ene hulpverlener en de andere, ze komen tot wat men noemt ‘recidive’, waarmee zij weer kunnen worden gestigmatiseerd. Legio zijn de voorbeelden van werklozen die een carriere van soms tien jaar achter de rug hebben waarbij ze zonder resultaat van het ene traject in de reintegratie-industrie in het andere terecht gekomen zijn. Met de creatie van een onderklasse dient men twee doelen. Ten eerste leidt het tot disciplinering van de rest van de bevolking. Mensen die een conflict hebben met hun baas, of het hoge werktempo maar nauwelijks kunnen volhouden zullen zich wel drie keer bedenken voor ze ontslag nemen. Het workfare-systeem, met zijn mensonterende arbeid in de work first projecten staat de mensen als een schrikbeeld voor ogen. De tweede functie is, dat het afzonderen, zichtbaar maken en streng behandelen van een minderheid in een zogenaamde onderklasse de mogelijkheid biedt van projectie: de mondialisering, de flexibilisering van de arbeidsmarkt en de verhevigde concurrentie tussen arbeidskrachten, ook met arbeidskrachten uit andere (EU) landen leidt bij veel mensen tot een gevoel van bestaansonzekerheid waaruit onbestemde onlustgevoelens uit voortkomen. Een permanente onderklasse biedt de mogelijkheid van projectie: onlustgevoelens voortkomende uit de onzekerheid over het eigen bestaan, worden niet omgezet in kritiek op het maatschappijsysteem, het kapitalisme, dat tot de onzekerheid leidt, maar kunnen worden geprojecteerd en afgereageerd op de onderklasse, die voor een groot deel uit migranten bestaat. Op die manier blijven de werkelijke oorzaken van de onlustgevoelens buiten beeld. Zo probeert men ‘de boel bij elkaar te houden’ op een specifieke manier, waarbij een minderheid wordt geslachtofferd. Hoewel het boek met vele historische sleutelteksten komt, ontbreken vooralsnog de historische documenten die zijn theorie kunnen staven. Hij verwijt verschillende wetenschappelijke onderzoekers naar de effectiviteit van het workfare beleid wel, dat de empirische basis van hun onderzoeken zwak is, maar dat geldt althans in dit boek ook voor de empirische basis van zijn eigen theorien. Het wachten is op de klokkenluiders die de ware bedoelingen van de beleidsmakers en hogere uitvoerders onthullen.

Andere doelen

De creatie en handhaving van een onderklasse zou bedoeld of onbedoeld nog meer doelen kunnen dienen, die overigens slechts kort door Wyss worden behandeld. Het is een middel om geld te verdienen. In de eerste plaats de omvangrijke reintegratie-industrie, met haar vele bemiddelings en adviesbureau’ s en organisaties. Maar ook in andere bedrijfstakken (schrijvers en journalisten, uitgevers van boeken, media zoals televisie) is het actuele thema van de integratie van de onderklasse en hoe die te realiseren een goed verkoopbaar product. Nog een andere functie: De beleidsmakers (politieke bestuurders en ambtenaren of sociale partners uit de hogere regionen) proberen middels de inzet van vele miljarden niet alleen de reintegratie-industrie te financieren, maar ook middels het mogelijk maken van subsidies voor werkgevers en werken met behoud van uitkering in diverse vormen de gecreeerde onderklasse weer direct een loondrukkende functie te geven. Mensen die op deze gesubsidieerde arbeid worden ingezet doen vaak regulier werk, waarbij mensen die dit werk eerst deden worden weggeconcurreerd, omdat de gesubsidieerd werkenden gratis of zeer goedkoop zijn. De vakbeweging verzet zich met name tegen deze laatste ontwikkeling, de verdringing van bestaande betaalde arbeid, omdat daarmee rechtstreeks de arbeidsvoorwaarden en omstandigheden in verschillende sectoren onder druk komen te staan en de positie van werknemers verzwakt bij CAO-onderhandelingen. De vakbonden verzetten zich minder tegen de andere bedoelde of onbedoelde gevolgen van workfare: het projectiemechanisme en het disciplineringsmechanisme. De reden daarvan is dat om daar kritiek op te leveren je een meer maatschappijkritisch standpunt moet innemen en een offensiever beleid moet voeren ten aanzien van de inrichting van de maatschappij waarbij je de maatschappelijke oorzaken van de toenemende bestaansonzekerheid naar voren haalt. Dit zet echter de positie van de erkende vakbonden als institutionele partner in de overlegmaatschappij van werkgevers, werknemersorganisaties en overheid onder druk. Binnen de bestaande kapitalistische verhoudingen hebben ook de vakbondsleiders en minstens een deel van hun achterban belang bij een niet al te omvangrijke onderklasse, die vervolgens onder controle wordt gehouden.

Zero tolerance

De workfare ideologie werd verbreid door conservatieve denkfabrieken in de westerse landen, met name de Verenigde Staten van Amerika, in nauwe samenhang met de politiek van ‘zero-tolerance’. Reeds kleine vergrijpen en criminaliteit moest streng worden bestraft, en middels allerlei disciplineringsmaatregelen moet de bevolking tot een ‘verantwoordelijk burger’ worden opgevoed. In aanvulling op Wyss kan worden gezegd dat vooral in Nederland en de Verenigde Staten een sterke beperking van de toegang tot de bijstand en de sociale zekerheid gepaard gaat met een explosie van het aantal mensen dat wordt opgesloten, vaak zonder dat ze een strafbaar feit hebben begaan. Met name allochtonen en mensen die door een lichamelijke en/of geestelijke handicap moeilijk mee kunnen in de ratrace om de flexibele baantjes worden sterk getroffen.
Tussen 1990 en 1996 neemt het aantal veroordeelde gedetineerden (dus mensen met een crimineel verleden) toe met 80%, na die tijd echter nog steeds met 20%. De toename van het aantal jeugdigen en vreemdelingen verdubbelt echter sinds 1996, terwijl de toename van het aantal voorlopig gehechten en tbs’ers onverminderd hoog blijft. De toename van het aantal opgesloten vreemdelingen kan waarschijnlijk niet worden verklaard uit een toename van het aantal mensen zonder verblijfsvergunning.
Na 1996 neemt vooral het aantal zogenaamde civiel-rechtelijke detenties sterk toe. Dit zijn detenties dus van mensen die geen criminelen zijn zoals uit huis plaatsingen via de jeugdzorg, jeugdinrichtingen voor kinderen in problematische opvoedingssituaties, etc.

Schuld en boete

Een bepalend kenmerk van Workfare is, dat als het om de vraag van integratie en aansluiting bij de maatschappij van allerlei mensen gaat, het alleen maar van de goede wil van de desbetreffende persoon, zijn of haar optimisme, vermogen om zich te presenteren, geestelijke stabiliteit, etc. afhangt of dat gelukt. Het gaat er dus bij workfare en alle daarmee samenhangende cursussen op het gebied van scholing, empowerment-trainingen en andere cursussen om de wil van de betrokkenen in een bepaalde richting te dwingen. De mogelijkheden van integratie van individuen in de maatschappij hangt echter in sterke mate samen met de verdelingsmechanismen in het kapitalistisch systeem en is niet alleen afhankelijk van de wil van de betrokkenen. De meeste bedrijven zijn in een kapitalistische maatschappij onder concurrentieverhoudingen totaal niet geinteresseerd in langdurig werklozen. Zij hebben de keus uit arbeidskrachten die ‘beter’ zijn. Juist die andere oorzaken worden in het workfare systeem echter buiten beschouwing gelaten. Dit leidt ertoe, wat door empirische onderzoeken wordt bevestigd- dat de workfare-methoden falen om een werkelijke integratie te bewerkstelligen. Dit falen van het workfare systeem wordt echter uitgelegd als de schuld van degenen die ondanks de genereuze financiele middelen en inspanningen van de reintegratieconsulenten en andere hulpverleners niet toegeleid kunnen worden naar de betaalde arbeid. Zij verschijnen dan in de beeldvorming als de door eigen schuld in de bijstand of andere minimale regelingen verblijvende onaangepasten die weigeren hun kansen te grijpen.
Hierop reageren de beleidsmakers en hulpverleners met nog sterkere nadruk op de noodzaak van aanpassing van het individu aan wat de ‘normale’ norm in de maatschappij is, waaraan veel mensen weer niet kunnen voldoen, wat het schuldig zijn van het onaangepaste individu versterkt. Pogingen tot integratie van mensen die in armoede leven of gehandicapt zijn op wat voor manier dan ook zijn erop gericht mensen aan te passen aan de ‘normaal’ functionerende, mannelijke, blanke, gezonde arbeider, die weinig ziek is en geen gebreken kent. Daarbij blijven de bijzondere behoeften van menselijke individuen buiten beeld. Juist onder de vlag van gelijkheid- de betrokkenen moeten net zo ‘normaal’ worden als de meeste anderen- wordt ongelijke behandeling gepraktiseert. Kritici die streven naar een integratie van gehandicapten in de maatschappij brengen vaak naar voren, dat men niet moet beginnen met de individuele aanpak, maar dat men moet kijken naar de verschillende sociale ruimten waar mensen functioneren zoals de prive sfeer, openbare ruimten, arbeidsplaatsen etc. om die zo in te richten, dat mensen zoals ze zijn dwz zonder ze te ‘normaliseren’ daarin kunnen meedoen. Daarvoor is een breed spectrum van aanpassingen op infra-structureel, arbeidsorganisatorisch en sociaal terrein noodzakelijk.
Het normaliseringsstreven van de workfare aanpak heeft echter tot doel, zoveel mogelijk mensen tijdelijk geschikt te maken als gestandariseerde, ‘normale’ kant en klare arbeidskracht voor de kapitalistische productie tegen een zo laag mogelijke prijs. Wie niet aan die norm kan voldoen of er niet in slaagt die norm te bereiken is schuldig.

Drietraps raket

Het door Wyss uitgebreid geanalyseerde brandmerken van de bijstandsgerechtigden en in zijn algemeenheid leden van een onderklasse wordt georganiseerd in ‘begeleiding’, onder controle houden en pogingen tot ‘normalisering’ op basis van een beleid met verschillende stadia van ontwikkeling. Het is een soort trap met verschillende hierarchisch ingedeelde treden, waarbij de bedoeling is dat de betrokkenen promoveren naar een steeds hogere trede. Op iedere trede worden andere beheersinstrumenten ingezet. In Amsterdam kent deze trap maar liefst zeven treden, waarbij de bovenste, zevende trede het betaalde werk is. Wyss onderscheidt drie hoofdstadia.
Op de onderste trede van de workfare-programma’s gaat het erom, de afwezige bereidheid tot werken en het onvermogen tot werken van de werkloze bijstandsgerechtigden te demonstreren en ten toon te spreiden. Daarvoor worden door de uitvoeringsinstanties bij de betrokkenen bepaalde beperkingen betreffende de bereidheid tot werken in een diagnose vastgesteld terwijl er tegelijkertijd bijzondere maatregelen worden genomen, waarmee die beperkingen overwonnen kunnen worden. In speciale scholings en arbeidsinzet programma’ s worden arbeidskrachten deugden als punctualiteit, op tijd komen, hoffelijkheid tegenover meerderen, bereidheid ingezet te worden etc. bijgebracht. Ook kan tot de eerste trap behoren dat men bepaalde therapien moet volgen om allerlei persoonlijke ‘zwakheden’ of gebrek aan motivatie te bestrijden. De kern van deze programma’s bestaat er dus uit de werklozen de schuld voor hun werkloosheid in de schoenen te schuiven. Natuurlijk ontdekken de betrokkenen zelf ook dat dit gebeurt. Daarom kent de benadering van de betrokkenen door de klantmanager een bepaald patroon. Zodra iemand niet van zijn of haar schuld overtuigd is, kritische opmerkingen maakt, aangeeft dat de voorgestelde maatregelen geen oplossing zijn, dan reageert de klantmanager keihard en scherp. En wanneer iemand dan akkoord gaat met de voorgestelde maatregel en zo te zeggen ingestemd heeft met het schuldig zijn aan het niet ‘normaal’ functioneren, wordt de klantmanager plotseling uiterst voorkomend en welwillend.
Op de volgende, tweede trede worden de betrokkenen gedwongen te gaan ‘werken’, in gesubsidieerde banen of met behoud van uitkering. In de verschillende landen worden daarvoor van elkaar afwijkende systemen ontwikkeld. 1 euro jobs, participatiebanen, etc. Feitelijk gaat het er ook in dit stadium om, te demonstreren dat de betrokkenen niet ‘normaal’ kunnen werken, cq als ‘onzelfstandige’ persoonlijkheden naar voren te brengen. Het gaat hier om arbeid die van betekenis ontdaan is omdat het ‘additioneel’, aanvullend moet zijn, en waarvoor geen overheidsbudgetten beschikbaar zijn en om arbeid die niet commercieel geexploiteerd kan worden. Het gaat om diverse werkzaamheden, zoals het schoonmaken van parken, graffiti verwijderen, recycling van afval. In Zwitserland noemt Wyss het voorbeeld van het timmeren van goedkope doodskisten voor mensen die niets hebben nagelaten en hun eigen begrafenis niet kunnen betalen. Kort door de bocht gezegd stelt Wyss, dat de als afval gestigmatiseerde mensen het afval van de maatschappij zo goedkoop mogelijk moeten opruimen.
In de derde fase- die moet leiden tot een ‘normaal’ gedrag in een ‘normale’ baan worden de bijstandsgerechtigden in het bedrijfsleven tewerk gesteld, waar ze echter ook niet als de andere werknemers worden behandeld, maar als een soort arbeider die tijdelijk ‘ingeleend’ wordt of tijdelijk tewerk gesteld met een fikse loonkostensubsidie. In de Verenigde Staten ontstaan hele overkoepelende netwerken van grote ondernemingen die op deze manier duizenden arbeidskrachten tijdelijk- voor een half jaar of een jaar- in dienst nemen, om dan weer over te schakelen op andere.
In de verschillende fasen worden in verschillende landen uiteenlopende regelingen getroffen, maar die zijn alle gebaseerd op dezelfde hierboven genoemde principes.

Tot slot

Wyss analyseert in het boek uitgebreid de ideologische achtergrond van de workfare ideologie. Beter is het niet te spreken van een bepaalde ideologie. Want het vervelende met de workfare maatregelen is, dat vanuit verschillende levensbeschouwelijke overtuigingen iets voor deze maatregelen te zeggen valt. Neo-conservatieven, neo-liberalen en sociaal-democraten hebben uiteenlopende visies op workfare en bediscussieren die in de politieke arena, maar op de achtergrond werken ze nauw samen in de uitwerking omdat ze er allemaal belang bij hebben. Wyss analyseert uitgebreid de verschillen en overeenkomsten tussen die verschillende politieke stromingen.
Hiervoor heb ik al aangegeven, dat een hele onderzoeks en media industrie qua inhoud van hun media leeft van de discussie over ‘integratie’. Deze discussie komt gezien het bovenstaande in een bepaald daglicht te staan. Pleitbezorgers van de ‘Nederlandse identiteit’ en wat dat dan moet inhouden en analytici van ‘de noodzaak van integratie’ pleiten in feite voor een normaliseringsconcept, waarbij een aanpassing van de arbeidskrachten aan de vereisten van ondernemingen in de steeds meer in de mondiale economie opgenomen samenlevingen tot stand komt. Daarvoor is tegelijkertijd juist de creatie en in standhouding van een onderklasse noodzakelijk. Maar die moet echter ook weer niet te groot en dus onbeheersbaar worden. Dus gaan de discussies over twee grenzen.
Ten eerste de grens tussen deze onderklasse en de rest van de samenleving. Deze discussie wordt vooral gevoerd onder beleidsmakers, onderzoekers en in de media. Zie de recente discussies over de prachtwijken van Ellen Vogelaar, waar men wijst op het waterbed-effect: naast wijken die worden opgeknapt ontstaan andere wijken die verloederen.
Ten tweede de discussie over de grenzen van het sociale panopticum, het controle systeem waarmee de onderklasse in toom gehouden, zichtbaar gemaakt en gecontroleerd wordt. Deze discussie wordt vooral geinitieerd door mensen die eraan onderworpen zijn en kritische wetenschappers en journalisten

Piet van der Lende