Vereniging Bijstandsbond Amsterdam

Werklozen belangen Vereniging Amsterdam

Commentaar op het beleid m.b.t het vrijwilligerswerk in de concept-beleidsnota sociale zekerheid 1997 van de gemeente Amsterdam.

Op de werkconferentie over de problematiek van minima en armoede in Amsterdam, waar vele groeperingen uit de stadssamenleving aanwezig waren wordt in de evaluatie in hoofdstuk 5 gesteld dat als een van de rode draden op de conferentie het volgende naar voren kwam: 'Allereerst is er grote zorg om de nadruk op betaalde arbeid in het overheidsbeleid. Weliswaar wordt niet de waarde van betaalde arbeid in twijfel getrokken maar wel de haalbaarheid van betaalde arbeid voor iedereen. Het gevaar van grote nadruk op betaalde arbeid is het uitblijven van een herwaardering van zorgarbeid en vrijwilligerswerk en daarmee een afnemende stimulans voor maatschappelijke participatie'. De heer Denijs gebruikte op de conferentie, nadat hij het belang van betaalde arbeid had benadrukt, de volgende formulering: 'Maar voor grote groepen mensen zal die financiële zelfstandigheid uiteindelijk niet haalbaar blijken te zijn. Ook als alle Melkertbanen zijn ingevuld blijft een groep van circa 40.000 Amsterdammers afhankelijk van de bijstand'.

Helaas vinden we in de beleidsnota sociale zekerheid geen begrip voor bovenstaande standpunten.

Nadat weer eens is benadrukt, dat betaald werk de absolute prioriteit heeft, wordt slechts eenmaal gesteld: 'maar ook het doen van onbetaald werk is voor onze cliënten en voor de stad van maatschappelijk belang'. Verder worden in de nota 'werk' en betaalde arbeid voortdurend aan elkaar gelijk gesteld. 'Wie aan het werk kan wordt daarbij gestimuleerd. Voor wie een betaalde baan nog wat verder weg is, zijn er andere mogelijkheden voor maatschappelijke deelname.'. Wanneer het om zorgarbeid van bijstandsvrouwen of vrijwilligerswerk gaat wordt niet gesproken over werk. Zo weerspiegelt de nota 'sociale zekerheid' de onderwaardering van onbetaald werk en vrijwilligerswerk.

Voor de schrijvers van de nota zijn er maar twee mogelijkheden: betaald werk of 'zorg' waarbij ook weer 'werk' en 'betaalde arbeid' aan elkaar gelijk worden gesteld. 'Cliënten waarvoor werk nog niet (direct) bereikbaar is, krijgen zorg aangeboden. Voor wie een betaalde baan nog even op zich laat wachten, geeft een uitkering op grond van de bijstandswet als tijdelijk inkomen een ondersteuning'.

De beleidsnota spreekt steeds over zorgtrajecten, poortwachtersfunctie, handhaving, repressie, etc. Allemaal begrippen, waarbij de cliënt eenzijdig als een te sturen object wordt gezien en niet als een mondige burger, waarmee een tweerichtingsverkeer mogelijk is. Niet eenmaal wordt nagegaan in hoeverre kan worden aangesloten bij positieve eigenschappen van uitkeringsgerechtigden. Niet eenmaal wordt in de beleidsnota de suggestie gewekt, dat vele uitkeringsgerechtigden verantwoordelijkheid tonen voor de maatschappij, dat velen van hen -zonder de sociale dienst- allerlei werk doen, en hoe wellicht bij deze activiteiten kan worden aangesloten. Uitkeringsgerechtigden worden eenzijdig gezien als mensen met een handicap, waaraan gesleuteld moet worden om hen weer bij de maatschappij te betrekken. Zij behoeven vooral zorg en controle.

In hoofdstuk 3 veronderstelt de sociale dienst, dat zij een grote kennis heeft opgebouwd over de cliënten. Maar is dat wel zo?. Geheel in het verlengde van 'alles of niets', dus zorg of betaald werk, wordt veronderstelt, dat voor maar liefst 70% van de cliënten uit de D-categorie een 'uitstroomperspectief op lange termijn' bestaat. Deze boute bewering wordt op geen enkele wijze onderbouwd. Tegenover de optimistische prognoses staan geen concrete cijfers over de resultaten van het beleid tot nu toe. De beleidsnota is in dit opzicht behoorlijk vaag. Er worden daarvoor verschillende redenen genoemd. Het is een beetje de redenering: 'ons beleid van positieve en negatieve prikkels en de grote nadruk op het belang van betaald werk heeft effect, maar we kunnen het helaas niet aantonen. Het moet logisch gesproken wel zo zijn'.

De gemeente Amsterdam heeft op grond van artikel 144 van de nieuwe Bijstandswet de mogelijkheid gekregen te experimenteren met vrijwilligerswerk en het buiten werking stellen van de sollicitatieplicht voor bepaalde groepen of individuen. In de wandeling wordt dit 'Melkert 3' genoemd.

In plaats van het ontwikkelen van een visie wordt in de beleidsnota verder veel aandacht besteed aan de technisch bureaucratische problemen van samenwerking met anderen, waarbij een projectmatige aanpak wordt gehanteerd die in het verlengde ligt van de opvatting dat cliënten of worden toegeleid naar betaald werk, of 'zorg' behoeven onder controle van de sociale dienst. Dit geldt ook voor het vormgeven van 'Melkert 3' banen. Voor de opzet van allerlei projecten wordt een nieuwe uitvoeringsorganisatie in het leven geroepen die controlerend en sturend moet optreden of wordt samenwerking gezocht met andere grote organisaties, waartussen afspraken en convenanten worden gemaakt op basis van contracten. Naar onze mening leidt dit in sommige opzichten tot een grote mate van inefficiency. Het kost veel geld (overheadkosten) en er worden slechts kleine groepen bereikt. In Zuid-Oost is er nu een project, opgezet door de BZO en de thuiszorg voor de creatie van Melkert 3 banen. Streven is, in een jaar tijd 124 mensen in Zuid-Oost in 'Melkert 3' te plaatsen. Hiervoor wordt een contract afgesloten tussen BZO, de Thuiszorg en het project enerzijds en de sociale dienst anderzijds. Men wordt in het project voor 1 jaar afgerekend per begeleide cliënt. Daarvoor wordt een bemiddelingsplan opgesteld, dat kan inhouden praatgroepen, begeleiding op het werk en structurering van de vrijwilligerstaken of onbetaalde arbeid die door de cliënt wordt verricht. Wanneer een cliënt niet voldoet aan de gestelde eisen wordt een rapport geschreven aan de sociale dienst die de zaak verder afhandelt, waarbij onduidelijk is of er sancties kunnen volgen. De beleidsnota sociale zekerheid is hier onduidelijk over. Er wordt slechts vermeld dat het vrijwilligerswerk inderdaad vrijwillig is, maar niet vrijblijvend. Het project duurt in principe een jaar, en kan dan afgelopen zijn. Wat er dan met de vrijwilligers moet gebeuren, is onduidelijk. Het project bereikt in het eerste jaar slechts een 120-tal mensen, althans dat is de door een van de medewerkers optimistisch ingeschatte prognose. Een vergelijkbaar 'vrijwilligers' project in De Baarsjes kon in het kader van vrijwilligerswerk voor uitkeringsgerechtigden slechts 12 allochtonen aan een vrijwilligersbaan helpen, terwijl de doelgroep uit 4000 personen bestaat! Ook het aantal cliënten, dat volgens de prognose van de beleidsnota sociale zekerheid van een premie voor vrijwilligerswerk gebruik zal kunnen maken is minimaal. Het betreft hooguit 20% van het aantal cliënten in de D-categorie. Wanneer er met vrijwilligers door de sociale dienst contracten worden afgesloten, waarin allerlei verplichtingen worden vastgelegd, zal het weer moeilijk zijn vacatures voor dergelijke vrijwilligers te vinden, omdat veel organisaties gezien de ruime arbeidsmarkt geen moeite hebben om aan vrijwilligers te komen en niet bereid zullen zijn, op door de sociale dienst gestelde voorwaarden vrijwilligers aan te nemen. Veel maatschappelijke organisaties hebben er ook geen enkele behoefte aan, dat een projektbegeleider zich gaat bemoien met de taken in hun organisatie, en zij zullen in deze vorm dan ook geen projecten opzetten. Alleen die insanties/werkgevers, die dringend behoefte hebben aan goedkope arbeidskrachten zullen bereid zijn over deze bezwaren heen te stappen, waarmee het gevaar van vedringing en uitbuiting van vrijwilligers op de loer ligt.

In de beleidsnota sociale zekerheid staat de volgende zin: 'Wij willen in Amsterdam geen situatie dat een deel van de cliënten met premies of straffen worden geprikkeld om te gaan werken, terwijl andere cliënten aan hun lot worden overgelaten' Wij zouden het iets anders willen stellen als het om de effecten van het huidige beleid gaat en om wat de beleidsnota 'integrale activering' noemt: veel cliënten, die zinvol vrijwilligerswerk doen, en die (tijdelijk) genoegen nemen met een karige uitkering, worden onder druk gezet betaalde arbeid te aanvaarden en krijgen vaak te maken met zinloze sancties veel cliënten die graag betaald werk willen krijgen een stempel opgedrukt van D- of C categorie waarbij hun kansloos zijn door de bemiddelingsinstanties wordt gereproduceerd.

Voorbeelden zijn er in dit verband te over. De afgelopen maanden organiseerden de W.B.V.A. en de Bijstandsbond acht buurtbijeenkomsten over het functioneren van bemiddelingsinstanties en de sociale dienst. Op deze bijeenkomsten waren in totaal 150 mensen aanwezig. Wat opviel, was dat cliënten die nog niet zo lang werkloos waren en die zeer gemotiveerd waren om betaald werk te aanvaarden en die er ook veel naar zochten, in hun dossiers bij de diverse instanties allerlei negatieve formuleringen terugvonden, zoals 'weinig flexibel', 'gestresst' etc. Wanneer je dan probeert te solliciteren op een bepaalde vacature, of een bepaalde scholing wilt volgen, wordt je in de voorselectie van het arbeidsbureau al afgewezen, omdat je niet een de gestelde criteria zou voldoen. Uit de beleidsnota sociale zekerheid blijkt, dat voor het merendeel van de clinten uit de C- en de D-categorie ook via vrijwilligerswerk, vrijstelling van de sollicitatieplicht en premies geen nieuw perspectief kan worden ontwikkeld.

Het beleidsplan sociale zekerheid 1997 heeft een dubbele doelstelling: 'de gemeente amsterdam beschrijft in dit plan de beleidslijnen voor het begrotingsjaar 1997' Daarnaast heeft het plan de bedoeling, het kader aan te geven waarbinnen de sociale dienst als uitvoeringsorganisatie haar kerntaken in 1997 verricht. De armoedeconferentie van een half jaar geleden wordt daar niet bij betrokken. In de beleidsnota wordt gesteld dat 'de output van de minimaconferentie en de voorstellen uit de 'andere kant van Nederland' zullen meegenomen worden in de concrete uitwerking van de beleidslijnen zorg voor 1997'. In de beleidsnota sociale zekerheid wordt hier verder geen aandacht aan besteed. Door een scheiding aan te brengen tussen een beleidsnota 'zorg' en een beleidsnota 'lokale sociale zekerheid' kan een discussie met de stad over de verhouding tussen onbetaalde en betaalde arbeid worden ontweken en is er geen integrale behandeling van de verschillende beleidsinstrumenten om de armoede te bestrijden. 'Zorg' heeft geen betrekking op werkgelegenheidsbeleid. Had een half jaar na de conferentie nu in dit beleidsplan niet meer aandacht kunnen worden besteed aan de voorstellen die op de minimaconferentie zijn gedaan? Malen de bureaucratische molens zo langzaam?.

Om grotere groepen uitkeringsgerechtigden weer perspectief te geven, doe wij wat betreft 'Melkert 3' de volgende suggesties:

1. Cliënten moeten vrijstelling van de sollicitatieplicht en een premie kunnen krijgen voor het vrijwilligerswerk wat ze doen zonder dat er sprake is van een 'zorg-traject'. Hierdoor zullen veel organisaties in de stad bereid zijn met een 'Melkert 3' project mee te gaan.

Vrijstelling van de sollicitatieplicht en een premie moet ook kunnen zonder dat het persé via een van de desbetreffende projecten loopt. Veel vrijwilligers in de bijstand doen reeds enthousiast vrijwilligerswerk en hebben geen verdere begeleiding van de sociale dienst nodig, zoals een nadere taakstructurering door een ambtenaar van een project of toezicht en begeleiding op de werkplek.

2. Cliënten die op basis van 'Melkert 3' aan het werk gaan mogen daar niet toe gedwongen worden door de dreiging met sancties. Dit geldt ook voor cliënten, die met behoud van uitkering vrijwilligerswerk doen en die ermee stoppen of overschakelen naar ander vrijwilligerswerk. In een eventueel contract mag niet als verplichting worden opgenomen, dat de cliënt zich ermee akkoord verklaard dat een sanctie kan volgen wanneer men ermee stopt. Langs een achterdeur wordt de verplichting dan weer binnengehaald, zeker als alleen van de vrijstelling van de sollicitatieplicht en de premie gebruik kan worden gemaakt wanneer een contract wordt getekend. De beleidsnota 'lokale sociale zekerheid' spreekt in dit verband over niet verplicht maar ook niet vrijblijvend. Natuurlijk is vrijwilligerswerk niet vrijblijvend, maar dit is een zaak tussen de vrijwilliger en de instantie waar vrijwilligerswerk wordt gedaan.

3. Bepaalde vormen van vrijwilligerswerk vallen onder de grondrechten, zoals die in de grondwet staan geformuleerd. Dus hoeft hiervoor ook geen toestemming te worden gevraagd van de sociale dienst. De sociale dienst wekt in haar voorlichtingsmateriaal de suggestie, dat dit vrijwilligerswerk wel getoetst moet worden. Wij vragen ons af, of deze vormen van vrijwilligerswerk voor vrijstelling van de sollicitatieplicht in aanmerking komen, ook al vindt er geen toetsing plaats.

Bij de projecten die tot nu toe bijvoorbeeld in Zuid-Oost worden opgezet gaat het nadrukkelijk niet om traditioneel vrijwilligerswerk. Er ontstaat daardoor een druk op de clinten om wat in feite traditioneel vrijwilligerswerk is maar te laten toetsen, zodat de uitoefening van de grondrechten door de sociale dienst wordt gecontroleerd. Dit vinden wij een bedenkelijke ontwikkeling.

4. De Melkert 3 regeling moet ook mogelijk zijn voor cliënten, die niet in de D-categorie vallen en die tijdelijk genoegen nemen met een karige uitkering, waarbij ze op de arbeidsmarkt plaats maken voor cliënten, die minder kansrijk zijn.

5. Cliënten die zich ziek melden worden voortaan gekeurd door het GAK. Daarbij wordt vastgesteld, of de cliënt arbeidsongeschikt is of niet. Ook bij arbeidsongeschiktheid vinden echter gesprekken plaats met een arbeidsdeskundige van het GAK over trajecten die moeten toeleiden naar betaald werk. Andere cliënten uit de D-categorie kunnen echter gebruik maken van een project waarin zij vrijwilligerswerk verrichten met vrijstelling van de sollicitatieplicht en een premie. Wat zijn de criteria om iemand voor het ene dan wel het andere traject in aanmerking te laten komen?. Wanneer het antwoord luidt dat dit individueel wordt beoordeeld, zullen toch op enigerlei wijze criteria moeten worden ontwikkeld, dat kan niet anders. Zo niet, dan is er sprake van pure willekeur.

6. Bij de zeven toeleidingscentra in de stad die zich bezig houden met 'voortrajecten' treedt een vermenging op van taken van de sociale dienst, het arbeidsbureau en de vrijwilligerscentrale, waarbij vaag is in welke hoedanigheid de ambtenaar daar zit. Naar wie moet de cliënt zich richten, als hij/zij niet tevreden is over de behandeling?. Er is ons een geval bekend waarbij iemand slechts met moeite inzage kon krijgen in de vacatures voor vrijwilligers, omdat hij met een ander in gesprek was over een 'Melkert 1' baan. Wij dringen in dit verband aan op duidelijkheid bij eventuele klachten- en beroepsprocedures.

7. Het Nederlandse arbeidsrecht kent slechts twee vormen van betaald werk: als zelfstandige en als werknemer in loondienst. Het sociale zekerheidsrecht kent ook het begrip 'fictieve werknemer'. Wat is de status van de 'vrijwilliger' die op basis van een contract met de sociale dienst werk verricht in een door de (semi) overheid opgericht project en daarvoor een vergoeding krijgt?. In hoeverre is hier voldaan aan de voorwaarden voor de status van werknemer, en zijn het arbeidsrecht dan wel cao-voorwaarden van toepassing?